Mediación, ADR, Derecho Administrativo, Derecho Procesal.

Del panorama actual de la doctrina y jurisprudencia, podemos concluir que, superadas
iniciales concepciones que excluían la posibilidad de acudir a la mediación en los
conflictos con la Administración, hoy en día, está comúnmente aceptado que la
mediación puede ser un método de resolución de conflictos muy adecuado para
fomentar el diálogo y la participación ciudadana, desde una perspectiva del Derecho
Público más centrada en la dignidad de la persona y menos en el ejercicio de las
potestades administrativas.

Es por ello, por lo que la mayor parte de la doctrina autorizada ha venido afirmando la
necesidad de que se apruebe una regulación sistemática de la mediación en Derecho
Administrativo. Se trataría de un texto que regulase tanto la mediación dentro del propio
procedimiento administrativo (extrajudicial), como en el posterior procedimiento
jurisdiccional contencioso-administrativo (intrajudicial), para dotar a la aplicación de
esta institución una mayor seguridad jurídica.

Ya en su momento, durante la tramitación de la Ley 5/2012, de 6 de julio, de Mediación
en Asuntos Civiles y Mercantiles, se propuso modificar el artículo 77 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, para incorporar de manera
expresa la mediación como forma de terminación del procedimiento contencioso-
administrativo. Sin embargo, tal cuestión no fue incorporada a la regulación de esta Ley,
por entenderse más adecuada la aprobación de una regulación específica de la
mediación en el ámbito del Derecho Administrativo, dada la especificidad de la materia.

A este respecto, el Consejo de Estado, en su Dictamen 2222/2010 2 , de 17 de febrero de
2011, sobre el Anteproyecto de Ley reguladora de la mediación en asuntos civiles y
mercantiles, consideró que “una decisión tan relevante como es la extensión de la
mediación a ese ámbito requeriría dotar a tal figura de una regulación sustantiva,
como es la que el Anteproyecto dedica a la mediación en materias civil y mercantil”.

En concreto, el alto órgano consultivo afirmó que “A la hora de acometer tal
regulación, habrían de ponderarse las notorias especialidades que el ámbito
administrativo presenta en relación con la esfera civil y mercantil. Así, es de recordar
que esta última se rige, como regla general, por el principio de autonomía de la
voluntad, que permite, no solo crear, modificar o extinguir relaciones jurídico-privadas
de carácter material, sino, también, afectar al ámbito sustantivo en cuanto que las
partes pueden también decidir libremente cómo resolver -por vía judicial o por medios
alternativos al sistema judicial como la mediación o el arbitraje- los conflictos que
puedan tener sobre sus propios intereses privados. Es claro que ese principio de libre
disposición -tanto del derecho material en juego como del derecho jurisdiccional- es
mucho más reducido en el ámbito público, tal y como se refleja en las modificaciones
que el Anteproyecto propone introducir en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-
Administrativa.
En esa misma línea, ha de tenerse en cuenta que, en los casos en que se ha introducido
en nuestro ordenamiento jurídico la posibilidad de alcanzar soluciones convencionales,
han sido rodeadas de una regulación ad hoc, lo que parece también el camino a seguir
a propósito de la instauración de la mediación.

Por eso mismo, es preciso que, antes de entrar en una regulación procedimental de la
mediación en materias administrativas, se clarifique y defina cuál es el espacio
material de disponibilidad en que resulta posible la mediación en este ámbito.
Todo ello aconseja que la eventual regulación de la mediación en la esfera
administrativa fuera objeto de una iniciativa normativa distinta de la norma que regule
la mediación en los asuntos civiles y mercantiles, por lo que se sugiere suprimir la
disposición final segunda del Anteproyecto”.

La exposición de motivos de la Ley Orgánica 1/2025, de 2 de enero, de medidas en
materia de eficiencia del Servicio Público de Justicia, afirma que quedan excluidos del
ámbito de aplicación de la Ley “los asuntos de cualquier naturaleza en los que una de
las partes sea una entidad perteneciente al sector público, y ello a la espera de la futura
regulación de estos mismos medios adecuados de solución de controversias en el
ámbito administrativo y en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, lo que
requiere de un instrumento legislativo propio y diferenciado. En efecto, el interés
general que subyace en la intervención de todas las entidades del sector público, así
como el carácter público de la financiación que soporta su funcionamiento, la sumisión
al estricto principio de legalidad por exigencia del artículo 103 de la Constitución y la
autotutela declarativa y ejecutiva de los actos administrativos determina la
imposibilidad de que los medios adecuados de solución de controversias reciban un
tratamiento legislativo asimilable al que se contiene en esta ley para los asuntos civiles
y mercantiles”.

En efecto, la Disposición Adicional trigésima primera de la LO 1/2025 dispone que “El
Gobierno debe elaborar y presentar a las Cortes Generales, en el plazo de dos años a
partir de la entrada en vigor de la presente ley, un proyecto de ley que atienda, en el
ámbito administrativo, a los medios de solución de controversias cuando una de las
partes es la Administración. Esta iniciativa reconocerá las experiencias en mediación
que, en los conflictos en que una de las partes es la Administración, se han
desarrollado y se están desarrollando en las administraciones que cuentan con
competencias en materia de Justicia”.

Por tanto, vemos como se pospone, de nuevo, la regulación de la mediación en su
vertiente relacionada con los conflictos entre la Administración y los ciudadanos.
Esperamos que el mandato al Gobierno de elaborar un proyecto de Ley que regule la
materia sea una realidad a la mayor brevedad posible, y que no sea una nueva huida
hacia delante en las necesidades legislativas de esta institución. Lo cierto es que, a estas
alturas, la realidad jurídica conformada por las iniciativas por algunas Administraciones,
personas e instituciones, que están haciendo posible la utilización de la mediación en el
ámbito administrativo en los distintos proyectos ya existentes, supera con creces la
producción normativa con rango de Ley sobre la materia; que en su ausencia se ve
colmada por un desarrollo reglamentario e institucional, a veces asistemático, pero que
pone de manifiesto la necesidad de regular la mediación en el contexto del Derecho
Administrativo.

Esperamos que esta nueva demora en la adopción de una regulación uniforme de la
mediación administrativo, lo sea para desarrollar un articulado lo más adecuado y
certero, teniendo en cuenta las particularidades de la institución; y no que sea un reflejo
de una concepción del Derecho Administrativo, todavía más centrada en las potestades
que en la dignidad de las personas, siendo renuente a abrir la práctica de las
instituciones a las nuevas tendencias que han de articular las relaciones entre la
Administración Pública y la sociedad.

BIBLIOGRAFÍA
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Santos Silva, R.F. (2022). Acceso a la justicia y mediación administrativa extrajudicial
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1 Este trabajo ha sido se ha realizado en el marco del proyecto de I+D+i “El nuevo rol de
la ciudadanía ante la justicia administrativa: la regulación y la implementación de la
mediación como sistema de prevención y resolución de conflictos” (referencia
PID2020-112688GB-100), financiado por MCIN/ AEI/10.13039/501100011033.
Universitat Rovira i Virgili.

2 Dictamen del Consejo de Estado 2222/2010, de 17 de febrero de 2011, sobre el
Anteproyecto de Ley reguladora de la mediación en asuntos civiles y mercantiles.